Réforme des retraites de 2013 : les mesures du projet de loi

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Si comme les réformes précédentes, le projet de loi sur les retraites va jouer sur le levier de la durée de cotisation, le texte pourrait, pour la première fois, largement exploiter celui de la fiscalité. Il devrait aussi comporter un important volet social. Passage en revue des mesures sur la table.

L'automne va être placé sous le signe des retraites. Le 18 septembre 2013, le projet de loi sur les retraites va être présenté en conseil des ministres. Dès début octobre, le texte devrait être examiné au Parlement. Son vote définitif pourrait avoir lieu en novembre. Il s'agira de la cinquième réforme des retraites en 20 ans, de la quatrième en 10 ans et de la première sous un gouvernement de gauche. Elle risque toutefois de ne pas être la dernière à la vue des propositions qui semblent jusqu'ici émerger. On s'achemine plutôt vers une « réformette » où le levier fiscal pourrait être largement actionné et où des mesures sociales seront instaurées histoire de mieux faire passer la pilule. Tour d'horizon du projet de loi tel qu'il se dessine, d'après nos recoupements.

 

Pourquoi une nouvelle réforme des retraites ?

La loi Woerth de novembre 2010 devait être la dernière réforme des retraites, nous avait-on promis. Grâce au recul progressif de l'âge légal de départ de 60 à 62 ans et de l'âge de retraite à taux plein (sans abattement) de 65 à 67 ans qui augmente mathématiquement le volume des actifs (donc des cotisants) et réduit d'autant celui des pensionnés, le déficit des régimes devait être résorbé en 2018. Le système de retraite par répartition français doit en effet faire face à l'allongement de l'espérance de vie qui se traduit par une hausse continue du nombre de retraités et donc une envolée des prestations à verser alors que les cotisations ne progressent pas au même rythme. Ce phénomène est amplifié par l'arrivée massive à la retraite des « baby-boomers », cette génération née après-guerre, un tiers plus nombreuse que les autres classes d'âges.

Reste que l'équilibre des retraites ne dépend pas seulement de la démographie, le niveau de la croissance du PIB (produit intérieur brut) de la France constitue un autre paramètre fondamental. C'est ce facteur, longtemps sous-estimé, qui explique pourquoi trois ans seulement après l'adoption de la loi Woerth, le gouvernement actuel est obligé de réformer à nouveau les retraites. La crise financière de 2008 et surtout la crise économique qui sévit depuis 2011 ont provoqué une hausse du chômage, du sous-emploi (temps partiel, petits boulots...) et une entrée plus tardive des jeunes sur le marché du travail. Tout ceci entraîne une baisse du nombre d'actifs qui pèse sur les finances des régimes.

Selon les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR), au lieu d'être à l'équilibre, les 35 régimes de retraite devraient afficher un besoin de financement de 18 milliards d'euros en 2018 et même de 20 à 22 milliards en 2020. François Hollande a estimé qu'une telle ardoise ne pouvait pas être laissée aux générations futures. Le chef de l'Etat n'avait toutefois guère le choix : la Commission européenne a octroyé un délai de deux ans supplémentaires à la France pour ramener son déficit public sous la barre des 3% à condition que le pays engage des réformes « structurelles » dont en premier lieu celle des retraites. Bref, il était impératif de donner des gages à Bruxelles et aux investisseurs étrangers qui détiennent la plus grande part de la dette souveraine de la France.


Allongement de la durée de cotisation

C'est l'une des seules certitudes de cette réforme des retraites : il n'y aura pas de nouveau report des bornes d'âges. François Hollande l'a assuré publiquement plusieurs fois. Cela aurait été en effet compliqué pour le Président d'instaurer une telle mesure alors que le Parti socialiste s'est montré farouchement opposé lors du vote de la loi Woerth au passage à 62 ans de l'âge légal de départ. Il aurait paru, en outre, quelque peu contradictoire que le chef de l'Etat décide de reculer cet âge alors que l'une de ses premières décisions à son arrivée à l'Elysée a été de permettre aux actifs ayant commencé à travailler jeune de partir dès 60 ans à la retraite...

En revanche, il semble acquis que la réforme de 2013 instaure un allongement de la durée de cotisation. Autrement dit, il faudra davantage d'annuités ou de trimestres pour bénéficier d'une retraite à taux plein (sans décote). Là aussi, François Hollande a répété plusieurs fois que, compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie, il lui paraissait normal de travailler plus longtemps. Le Président reprend là le principe de la loi Fillon de 2003 qui a calqué la durée de cotisation en fonction de l'espérance de vie. C'est ainsi que le nombre de trimestres nécessaires ouvrant droit à une retraite à taux plein est passé progressivement de 160 à 166 pour la génération née en 1955, soit 41,5 années. Le rythme du gain d'espérance de vie s'étant ralenti (on est passé d'un trimestre gagné tous les ans à un trimestre gagné tous les trois ans), la loi Woerth de 2010 a remis en cause ce mécanisme automatique. Désormais, après avis du COR et décision du gouvernement, un décret paraît chaque année fixant le nombre de trimestres requis pour la génération suivante.

La réforme de 2013 pourrait être un mix de ces deux approches puisque l'allongement de la durée de cotisation interviendrait uniquement à partir de 2020 (pour ne pas pénaliser les seniors proches de la retraite) et serait très progressif pour atteindre 172 trimestres (43 annuités au lieu de 41,5) d'ici 2037, date où le phénomène des « papys boomers » sera totalement absorbé. Par rapport à un recul des bornes d'âges où les actifs sont obligés de repousser leur date de départ, une augmentation de la durée de cotisation paraît moins contraignante. A partir de 62 ans (l'âge légal), un actif pourra très bien décider d'arrêter de travailler même s'il ne justifie pas de tous ses trimestres. Sa pension sera, toutefois, minorée et subira une décote de 5% par annuité manquante (plafonnée à 25%). Dernier avantage : la mesure permet de toucher toutes les catégories d'actifs.

Si les âges de départ dans la fonction publique et dans les régimes spéciaux (EDF, SNCF, RATP, Banque de France...) n'ont pas été alignés sur le régime général (certains agents peuvent ainsi partir à 57, voire 52 ans), la durée de cotisation a été, grâce à la loi Fillon de 2003, à la réforme de 2008 et à la loi Woerth de 2010, quasiment harmonisée. Ainsi, les salariés, les artisans, les commerçants, les salariés agricoles, mais aussi les fonctionnaires et une grande partie des affiliés aux régimes spéciaux doivent désormais justifier du même nombre de trimestres de cotisation pour avoir accès à une retraite à taux plein.


Moindre revalorisation du montant des pensions

Pour résorber les déficits des retraites, l'une des solutions serait de réduire les dépenses, en augmentant moins fortement les pensions. Tous les ans, les retraites sont effet revalorisées au 1er avril en fonction de la hausse attendue de l'indice des prix à la consommation et d'un « rattrapage » si la prévision d'inflation de l'année précédente a été sous-estimée. Appliquer un taux de revalorisation inférieur à l'inflation constitue un bon moyen pour les caisses de retraite de réaliser des économies. C'est la solution qu'ont choisie les partenaires sociaux, gestionnaires des régimes complémentaires Arrco (pour tous les salariés) et Agirc (pour les seuls cadres), pour réduire leurs déficits engendrés eux-aussi par l'allongement de l'espérance de vie et la crise économique. Suite à l'accord du 13 mars 2013, au lieu d'être revalorisées de 1,3% comme les retraites de base, les retraites Arrco ont été augmentées le 1er avril 2013 de seulement 0,8% et les retraites Agirc de 0,5%. De telles sous-indexations vont également s'appliquer en 2014 et 2015. Elles se situeront 1 point en dessous de l'inflation dans la limite de 0% (elles ne pourront pas être négatives).


Le rapport sur l'avenir des retraites, remis le 14 juin 2013 par la conseillère d'Etat Yannick Moreau à Jean-Marc Ayrault, préconise, sur le même principe que les retraites complémentaires, une désindexation des retraites de base de 1 point en 2014 et en 2015. Le « rendement » de cette mesure s'élèverait à 1,3 milliard d'euros en 2014, 3 milliards en 2015 pour atteindre 3,5 milliards en 2016 (la sous-indexation s'étalerait jusqu'au 31 mars 2016). Yannick Moreau propose même un gel des pensions (aucune revalorisation annuelle ne serait appliquée) également en 2014 et 2015. Le gain pourrait alors s'élever à 6 milliards d'euros en 2016.

 

En dépit de cette économie intéressante pour les caisses de retraite, il y a peu de risques que le projet de loi sur les retraites comporte une désindexation des pensions de base et a fortiori un gel de la revalorisation. François Hollande ne serait pas favorable à cette mesure forcément impopulaire auprès des retraités à la veille des élections municipales de 2014. Ces derniers subiraient une perte de pouvoir d'achat alors que les pensionnés assujettis au taux plein de la contribution sociale généralisée (CSG) à 6,6% subissent déjà, depuis le 1er avril 2013, une taxe de 0,3%. Une contribution additionnelle de solidarité active (casa), destinée à financer la perte d'autonomie, est en effet désormais prélevée directement sur les pensions de la moitié des retraités français.

 

Hausse des taux des cotisations vieillesse

A côté des leviers traditionnels de durée de cotisation et de niveau des pensions, il en existe un troisième : le niveau des cotisations. Dégager des recettes supplémentaires constitue l'un des moyens les plus simples pour renflouer les caisses des retraites. Là encore, les régimes complémentaires Agirc et Arrco ont ouvert la voie. L'accord du 13 mars 2013 a instauré une hausse des cotisations de 0,10% en 2014 et 2015. Cette augmentation s'applique sur la partie déplafonnée des cotisations qui ne génère pas de droits supplémentaires à la retraite. En clair : l'actif cotise davantage mais pour le même niveau de pension. Par ailleurs, si le montant des cotisations est payé à 60% par les entreprises et à 40% par les salariés, les hausses de cotisations sont, elles, supportées à parité.

 

Dans son rapport, Yannick Moreau reprend le même principe pour les retraites de base. L'ex-présidente du COR propose d'appliquer une hausse de 0,1 point par an de 2014 à 2017 sur le taux déplafonné. Ce qui revient à une augmentation de 0,4 point sur 4 ans. Cette mesure « rapporterait » 3 milliards d'euros aux caisses de retraite. La conseillère d'Etat avance même l'idée de porter la hausse à 0,2 point par an, toujours de 2014 à 2017 (+ 0,8 point sur 4 ans). Le gain s'élèverait alors à 6,1 milliards d'euros, selon Yannick Moreau.

Reste que de telles hausses, même supportées à seulement 50% par les employeurs, sont jugées intolérables par le patronat. Celui-ci souligne que ces mesures vont pénaliser la compétitivité des entreprises françaises, contraintes de reporter ces nouveaux coûts sur leurs prix compte tenu de la faiblesse de leurs marges. François Hollande estimerait, en outre, contradictoire d'augmenter les prélèvements obligatoires au moment où va entrer en application le crédit impôt pour la compétitivité et l'emploi (Cice), destiné à alléger les charges des entreprises de 20 milliards d'euros. Enfin, une hausse des cotisations diminuerait le pouvoir d'achat des ménages alors que ceux-ci doivent déjà supporter une forte pression fiscale et que la consommation constitue le premier moteur de l'économie française. Compte tenu de toutes ces raisons, cette mesure de financement traditionnelle des régimes de retraite pourrait ne pas figurer dans le projet de loi.

 

Des mesures fiscales

Contre toute attente, la réforme des retraites 2013 pourrait déboucher sur... une réforme fiscale. Alors que le besoin de financement du régime général (Cnav) et des régimes affiliés (RSI, MSA salariés) est évalué à 7 milliards d'euros en 2020, l'allongement progressif de la durée de cotisation permettrait de dégager à peine 600 millions d'euros d'économies. Or, le gouvernement ne semble pas prêt à utiliser les deux autres leviers traditionnels de financement. Comme on l'a vu, une désindexation des pensions est jugée politiquement dangereuse et une hausse des cotisations économiquement périlleuse. L'exécutif semble donc s'orienter vers un quatrième levier : la fiscalité. Cette voie inédite présente l'intérêt de toucher toutes les catégories de la population (salariés, fonctionnaires, affiliés des régimes spéciaux, retraités...). Elle ne nécessite pas non plus de concertation avec les partenaires sociaux puisqu'elle relève du vote du Parlement. D'ailleurs, il y a de grandes chances pour qu'une partie des mesures du projet de loi sur les retraites soit adoptée dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2014 et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2014.


Une augmentation générale de la CSG serait ainsi envisagée. Deux scénarios semblent émerger : une hausse de 0,2 ou 0,3 point destinée uniquement aux retraites ou une hausse de 0,5% dévolue aux retraites et à l'assurance maladie. Au final, la mesure pourrait rapporter entre 2,4 et 3,6 milliards d'euros. Si le rendement est aussi élevé, c'est parce que l'assiette de la CSG est large. Pesant sur les salaires, les pensions, les revenus du capital et des jeux, elle toucherait 95% de la population adulte. Une hausse de la CSG a également l'avantage d'être moins visible car prélevée directement à la source.

 

Un alignement du taux plein de la CSG à 6,6% dont bénéficient les retraités sur le taux à 7,5% des actifs est presque acquis. Cette mesure, qui toucherait la moitié des pensionnés français (le reste est soit assujetti au taux réduit de 3,8% soit exempté de CSG), génèrerait 2 milliards d'euros de recettes supplémentaires pour l'Etat. Comme elle concernerait uniquement les « grosses retraites », elle ne devrait pas provoquer trop d'opposition chez les partenaires sociaux.
L'abaissement de l'abattement fiscal de 10% réservé aux retraités pourrait poser davantage de difficultés. Si le rapport de Yannick Moreau propose un abaissement à 7%, 5% ou 3%, cela signifie qu'à chaque seuil, des retraités jusqu'ici non imposables le deviendront. Un abaissement du plafond de 3.600 à 2.500 euros pourrait être préféré. Le gain pour les finances publiques serait alors limité à 500 millions d'euros.

 

La majoration de pension de 10% octroyée aux parents de trois enfants et plus pourrait être fiscalisée. Jusqu'ici totalement exonérée d'impôt, elle profite avant tout aux « grosses retraites » perçues généralement par des hommes alors que ce sont les femmes qui s'occupent majoritairement des enfants. Tout le monde, y compris les syndicats, juge « anti-redistributif » ce mécanisme qui, en outre, creuse les écarts entre les pensions des hommes et des femmes. Selon Yannick Moreau, la fiscalisation du bonus de 10% représenterait une recette de 900 millions d'euros.

 

Des mesures fiscales réservées aux entreprises pourraient également être instaurées, a fortiori s'il n'y a pas de hausse des cotisations. Pour François Hollande, il semblerait inconcevable que les actifs et les retraités soient mis à contribution et pas les entreprises. On parle ainsi d'un relèvement de la cotisation additionnelle de 3% sur les dividendes distribués. La mesure qui pèserait uniquement sur les grands groupes cotés en France rapporterait 1,6 milliard d'euros. Elle inciterait les entreprises à réinvestir leurs bénéfices plutôt que de les distribuer aux actionnaires mais pourrait affaiblir l'attractivité de la place financière parisienne. Tous les employeurs pourraient également devoir verser un « forfait » destiné à financer les dispositifs à l'égard de la pénibilité. Les entreprises employant des salariés exposés à des risques professionnels pourraient, en plus, être assujetties à une surcotisation.

 

Des mesures sociales

Le gouvernement veut profiter du projet de loi sur les retraites pour corriger certaines inégalités et injustices. Ce volet « social » vise également à mieux faire accepter par les syndicats l'allongement de la durée de cotisation, le cœur de la réforme, qui va obliger les actifs à travailler plus longtemps. La mesure la plus importante va être la mise en place d'un compte pénibilité. Ce dispositif est directement inspiré du rapport Moreau. D'après ce document, il s'agirait d'octroyer des points aux salariés en fonction de leur exposition à des risques professionnels (travail de nuit, port de charges lourdes, environnement difficile, travail répétitif...) placés dans un compte individuel. Ces points pourraient donner droit à un congé de formation, à un temps partiel payé comme un plein temps ou à une retraite anticipée (dans la limite de deux ans, soit à 60 ans).

Le projet de loi devrait également soigner les « petites » retraites agricoles. Alors que la moyenne des pensions des exploitants agricoles atteint seulement un peu plus de 50% du Smic, une retraite agricole plancher, sur le modèle du minimum retraite des salariés, fixée à 75% du Smic, pourrait être mise en place. Il s'agit d'une des promesses de campagne de François Hollande ainsi que l'instauration d'une retraite complémentaire pour les conjoints et ayants droit des chefs d'exploitation n'ayant pas cotisé.
La majoration d'assurance (MDA) versée au titre de l'accouchement pourrait fusionner avec la majoration de 10% pour les parents d'au moins trois enfants dans un forfait de 70 à 100 euros par mois. Ce forfait serait octroyé uniquement aux femmes et dès le premier enfant. Il permettrait de réduire l'écart de pension entre les hommes et les femmes engendré par la maternité qui se traduit par un arrêt ou une baisse de l'activité professionnelle chez les femmes.

Des trimestres supplémentaires pourraient être octroyés aux apprentis. Ces derniers ne cotisent pas au même niveau que les autres actifs et donc ne bénéficient pas, comme eux, de 4 trimestres par annuité. Par ailleurs, des aides financières pourraient être mises en place pour les jeunes désireux de racheter des trimestres au titre de leurs années d'études supérieures (validées par un diplôme).

Enfin, les pensions pourraient être calculées sur les 25 meilleures années de carrière sur l'ensemble du parcours professionnel et non régime par régime, ce qui pénalise souvent les « polypensionnés ». Ce nouveau calcul, proposé par Yannick Moreau, ne pourrait toutefois s'appliquer uniquement avec le régime général (Cnav) et les régimes affiliés (RSI, MSA salariés, Cavimac) qui partagent le même calcul de pension. C'est-à-dire qu'il concernera les actifs qui ont été salarié, artisan, commerçant, salarié agricole, membre des cultes, mais pas ceux qui ont travaillé à un moment donné dans la fonction publique ou comme profession libérale.

 

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