Réforme des retraites : explications des projets de loi


Le gouvernement a élaboré deux textes visant à instaurant un système universel de retraites en points. Voici les principales mesures du projet de loi ordinaire dont l'examen parlementaire a été suspendu à cause de l'épidémie de coronavirus. Il pourrait être amendé par des concertations avec les partenaires sociaux qui vont se dérouler jusqu'à fin 2020, voire en 2021.

Finalement, ce n’est pas un, mais deux textes qui vont réformer les retraites. Le gouvernement a, en effet, adopté lors du Conseil des ministres du 24 janvier 2020 un projet de loi organique (PJO) et un projet de loi ordinaire (PJL) instaurant, comme s’y était engagé Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle, un système universel de retraites.

Si le premier est succinct (5 articles) et touche à l’organisation des régimes de retraite dans le cadre du futur système (voir l’éclairage), le second est nettement plus étoffé (65 articles) et entre dans le concret de la réforme. La commission spéciale de l’Assemblée nationale n’ayant pas eu le temps d’examiner les quelque 22.000 amendements déposés, c’est la version présentée en Conseil des ministres du PJL qui a été examinée au Palais Bourbon en séance publique à compter du 17 février.

Face à l’avalanche d’amendements (plus de 41.000 déposés) qui retardait l’examen du projet de loi ordinaire, le premier ministre Édouard Philippe a annoncé le 29 février recourir à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution pour faire adopter le texte sans le vote des députés. Les motions de censure déposées par l’opposition ayant été rejetées le 4 mars, le PJL, enrichi de plus de 300 amendements validés par le gouvernement, a été adopté. C’est cette version étoffée du projet de loi qui devait être discutée en avril au Sénat.

A l’occasion de son allocution télévisée du 16 mars 2020, Emmanuel Macron a annoncé la suspension de l’examen parlementaire des deux projets de loi instaurant un système universel de retraite à cause de l’épidémie de coronavirus. « J’ai décidé que toutes les réformes en cours doivent être suspendues, à commencer par la réforme des retraites », a déclaré le chef de l’Etat. Il semblait, en effet, difficile de faire respecter dans un hémicycle la distance réglementaire d’un mètre entre deux personnes. Surtout, durant le confinement, les parlementaires réunis en comité restreint pour respecter les règles de distanciation sociale se sont attelés à adopter des lois d’urgence sanitaire, comme la généralisation du chômage partiel.

Report de la réforme des retraites en 2021

Lors d’une conférence sur le dialogue social organisée le 17 juillet 2020 à Matignon entre le gouvernement, le patronat et les syndicats, il a été décidé que la concertation sur les retraites est repoussée à la fin de l’année ou en 2021. Du Medef à la CGT, tous les partenaires sociaux sont – dans une rare unanimité – d’accord pour dire que ce n’est pas le moment de réformer le système des retraites compte tenu de la grave crise économique et de la flambée du chômage engendrées par l’épidémie de Covid-19. « L’instauration d’un nouveau régime de retraite sera maintenu, a toutefois prévenu le nouveau Premier ministre, Jean Castex. Mais nous lui appliquerons une nouvelle méthode en distinguant le caractère structurel de la réforme et en reprenant la concertation dans les mois à venir”.

Les mesures d’économie, comme l’instauration d’un âge pivot à 64 ans (voir plus loin), qui avaient cristallisé le mécontentement des syndicats et de l’opinion, pourrait être retiré de la réforme. Pour faire face au creusement du déficit du système de retraite à la suite de la crise sanitaire – 30 milliards d’euros selon une estimation du Conseil d’orientation des retraites (COR) au lieu de 4 milliards d’euros attendus -, une accélération de la réforme Touraine de 2014 pourrait être mise en place. La durée d’assurance – le nombre de trimestres de cotisation requis pour percevoir une retraite sans décote – pourrait augmenter d’un trimestre par an, au lieu d’un trimestres tous les trois ans.
Elle serait ainsi portée à 172 trimestres (43 ans de cotisation) non pas en 2035, mais dès 2027.

L’autre solution serait de piocher dans le Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Créé en 2001 pour faire face au « papy boom », le FRR a été notamment alimenté par le produit de privatisations d’entreprises publiques. Il est doté aujourd’hui d’environ 30 milliards d’euros.

L’ensemble des actifs concernés

Comme annoncé, le système universel de retraites sera basé sur le principe de la répartition. À l’image d’aujourd’hui, les actifs vont financer, via leurs cotisations vieillesse, les pensions des retraités. Les nouvelles règles (assiettes de cotisation, taux de cotisation, âges de départ, calcul des pensions…) vont s’appliquer à l’ensemble des assurés, quel que soit leur statut professionnel.

Vont ainsi être concernés par la réforme :

  • les salariés des entreprises et associations
  • les salariés et non-salariés agricoles (chefs d’exploitation, collaborateurs agricoles, aides familiaux)
  • les agents titulaires et non-titulaires (contractuels, vacataires) des trois fonctions publiques (d’État, territoriale et hospitalière)
  • les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, chefs d’entreprise)
  • les professions libérales (médecins, avocats, architectes, notaires, pharmaciens, experts-comptables…)
  • les affiliés des régimes dits « spéciaux » (EDF, SNCF, RATP, Banque de France…).

Le système universel va se substituer, à terme, aux 42 régimes de retraite (de base et complémentaire). Pour autant, les caisses actuelles vont perdurer durant la phase de transition entre l’actuel et le futur système. La Mutualité sociale agricole (MSA), qui gère la retraite, mais aussi la maladie-maternité, les allocations familiales et la prévoyance des salariés et non-salariés agricoles, sera préservée. Tout comme les régimes d’invalidité-décès des 11 caisses autonomes des professions libérales.

Un système en points

À l’image de la moitié des régimes de retraite actuels, le système universel va fonctionner en points. Chaque heure travaillée permettra d’acquérir des points, selon la valeur d’achat du point déterminée par le conseil d’administration de la future Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) qui sera mise en place le 1er décembre 2020. Au moment du départ à la retraite, le montant annuel de la pension correspondra au nombre cumulé des points acquis tout au long de la carrière de l’assuré multiplié par la valeur de service du point, également fixée par la CNRU.

Des points seront octroyés au titre :

  • du congé de maternité sur la base du revenu de l’année précédente
  • du congé de maladie à partir du 30ème jour d’arrêt de travail sur la base du revenu de l’année précédente
  • des périodes d’invalidité sur la base du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité
  • des périodes de chômage indemnisé sur la base des allocations versées par Pôle emploi 

Des cotisations contributives et non contributives

Le niveau des cotisations vieillesse sera fixé à 28,12% (soit peu ou prou le niveau actuel des salariés du privé). Comme aujourd’hui, il sera pris en charge à 60% par les employeurs (privés et publics) et à 40% par les salariés des entreprises et associations, les salariés relevant du régime agricole (travaillant dans une exploitation agricole, une coopérative agricole, une mutuelle agricole, une industrie agroalimentaire), les fonctionnaires (titularisés et non titularisés) et les affiliés aux régimes spéciaux.

Ce niveau sera lui-même composé de deux assiettes de cotisation différentes :

  • une cotisation de 25,31% (90% des 28,12%) appliquée dans la limite de trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) – soit une rémunération d’environ 120.000 euros par an – qui permettra d’acquérir des points.
  • une cotisation de 2,81% (10% des 28,12%), appliquée sur la totalité de la rémunération et non génératrice de droits, qui permettra de financer les dispositifs de solidarité, comme le minimum de pension (voir plus loin).

Les travailleurs indépendants et les professions libérales sont voués à cotiser, à terme, au même niveau que les autres assurés. Pour éviter une hausse brutale de leurs charges alors que leur niveau de cotisations vieillesse se situe actuellement autour de 15%, ils bénéficieront, dans un premier temps, de deux taux de cotisations contributives :

  • une cotisation de 25,31% appliquée dans la limite d’un PASS (jusqu’à environ 40.000 euros par an)
  • une cotisation de 10,13% (40% de 25,31%) appliquée entre un et trois PASS (de 40.000 à 120.000 euros)

Il faut ajouter à ces deux cotisations plafonnées et contributives, la cotisation de solidarité de 2,81% appliquée, elle, sur l’ensemble la rémunération et non contributives. Soit un niveau global de 28,12% à un PASS et de 12,94% entre un et trois PASS.

Dans la version initiale du projet de loi ordinaire, il était prévu que les taux de cotisation vieillesse des travailleurs indépendants et des professions libérales soient alignés sur ceux des salariés, des fonctionnaires et des affiliés des régimes spéciaux au bout de 15 ans. Un amendement a étendu la phase de transition à 20 ans.

Par ailleurs, les caisses de retraite et de prévoyance libérales seront autorisées à mettre en place un abattement de 30% pour atténuer la hausse des cotisations et un « dispositif de solidarité » pour les petits cabinets d’avocats. Ces aides pourront être financées par les caisses en puisant dans leurs réserves financières.

Un âge d’équilibre pour les assurés nés à partir de 1975

Un « âge d’équilibre » sera instauré pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975 qui liquideront leurs droits à partir du 1er janvier 2037. Cette borne d’âge, destinée à assurer l’équilibre financier du système, équivaudra à l’âge moyen de départ à la retraite des salariés du privé (hors retraites anticipées) en 2037, soit vraisemblablement 65 ans. Si l’assuré prend sa retraite avant l’âge d’équilibre, sa pension sera minorée (de 5% par année manquante). S’il part après, elle sera majorée (de 5% par année supplémentaire).

Le conseil d’administration de la CNRU décidera de son évolution en tenant compte des projections financières du système. À défaut, l’âge d’équilibre évoluera à raison des deux tiers des gains d’espérance de vie à la retraite constatés.

À noter : si les partenaires sociaux ne trouvent pas de solution pour équilibrer le système des retraites dans d’ici 2027 dans le cadre de la conférence de financement qui devrait s’achever le 30 avril 2020, un « âge pivot » sera mis en place. Il fonctionnera comme l’âge d’équilibre à la différence qu’il serait fixé à 62 ans et 4 mois en 2022 et augmenterait tous les ans de 4 mois pour atteindre 64 ans en 2027 et qu’il s’appliquerait à tous les assurés, y compris ceux nés avant 1975. À compter de 2037, l’âge pivot serait remplacé par l’âge d’équilibre.

Des départs anticipés pour certains fonctionnaires

Le projet de loi ordinaire prévoit le maintien des retraites anticipées pour certains agents titulaires de la fonction publique. Les policiers, les gardiens de prison, les douaniers, les sapeurs-pompiers professionnels et les contrôleurs aériens pourront continuer à partir à 57 ou 52 ans. Les militaires auront toujours la possibilité de liquider leurs droits après 17 ans (pour les soldats du rang et les sous-officiers) ou 27 ans (pour les officiers) de services.

Le gouvernement a repris un amendement déposé par les députés communistes maintenant un départ à 52 ans pour les agents chargés de l’entretien des réseaux souterrains. Cette retraite anticipée sera, toutefois, réservée aux égoutiers recrutés avant le 1er janvier 2022. Les infirmiers, ayant choisi de ne pas passer de la catégorie B (employé) à la catégorie A (cadre) de la fonction publique hospitalière, seront autorisés à prendre leur retraite à 57 ans, comme aujourd’hui.

Un calcul des pensions « à l’italienne »

Pour les assurés nés entre le 1er janvier 1975 et le 31 décembre 2003, il est prévu que la pension soit calculée au prorata des droits acquis (selon les règles actuelles) avant le 1er janvier 2025 (la date d’entrée en vigueur du système universel) et des droits acquis (selon les futures règles) après le 1er janvier 2025. Les premiers devaient être établis à partir des 25 meilleures années de salaires proratisées pour les actifs du secteur privé et des six derniers mois de traitement indiciaire avant la bascule pour les fonctionnaires.

Un amendement a instauré une clause « à l’italienne » (en référence à la réforme des retraites mise en place en Italie). Les droits acquis dans le système actuel seront calculés à partir des 25 meilleures années de salaire de la totalité de la carrière dans le privé ou des six derniers mois de traitement avant le départ à la retraite pour les fonctionnaires. Un mode de calcul qui devrait être plus favorable, les rémunérations étant généralement plus élevées à la fin de la vie professionnelle.

Des rachats de points

Les assurés auront la possibilité de racheter des points au titre des périodes d’enseignement supérieur validées par un diplôme d’État, de stages ayant donné lieu à une gratification, de service civique ou de travail à l’étranger (pendant au moins 5 ans).

Les travailleurs à temps partiel pourront également choisir de surcotiser, ce qui équivaudra en quelque sorte à un achat de points.

Une retraite progressive étendue

Jusqu’ici réservée aux salariés, aux salariés agricoles, aux artisans et aux commerçants, la retraite progressive, qui permet de travailler à temps partiel tout en percevant une fraction de sa pension, sera étendue aux mandataires sociaux, aux affiliés des régimes spéciaux et aux professions libérales.

Le PJL prévoyait, à l’origine, que le dispositif soit accessible à compter de l’âge minimum de départ à la retraite, soit 62 ans, contre 60 ans aujourd’hui. Finalement, un amendement a maintenu l’accès à la retraite progressive à 60 ans. En outre, le dispositif sera étendu aux fonctionnaires dès 2022. A cette date, les travailleurs handicapés pourront y prétendre à partir de 55 ans, une disposition qui n’existe pas aujourd’hui.

Une compensation de la pénibilité améliorée

Aujourd’hui réservé aux salariés et aux salariés agricoles, le compte professionnel de prévention (C2P), qui remplace depuis 2018 le compte personnel de prévention de la pénibilité (C3), va être étendu aux fonctionnaires et aux affiliés des régimes spéciaux. Les seuils ouvrant droit au C2P vont être abaissés par décret. Par exemple, un point de pénibilité sera octroyé au titre du travail de nuit au bout de 110 nuits, contre 120 nuits actuellement.

Un amendement a porté le plafond annuel de points pour les travailleurs exposés à plusieurs facteurs de pénibilité de 8 à 10 points par an. Un congé de formation-reconversion de six mois, avec maintien du salaire à 100%, va être mis en place pour les actifs aux carrières pénibles. Une visite médicale va être instaurée à 55 ans pour les travailleurs exposés à des facteurs de pénibilité.

Un minimum de pension

Les assurés qui partiront à l’âge d’équilibre en ayant cotisé au moins 43 ans seront assurés de percevoir une pension équivalente à 85% du Smic. Ce minimum de retraite entrera en vigueur dès 2022 pour les assurés disposant de tous leurs trimestres de cotisation. Il s’élèvera à 1.000 euros nets, puis à 83% du Smic net en 2023, 84% du Smic net en 2024 pour atteindre 85% du Smic net en 2025.

Un bonus dès le premier enfant

Un bonus de retraite de 5% sera attribué aux parents (2,5% chacun) par enfant et ce, dès le premier. Les majorations familiales sont aujourd’hui de 10%, mais sont versées uniquement à partir du troisième enfant. Une majoration supplémentaire de 1% sera octroyée au père et à la mère au troisième enfant. D’un commun accord, elle pourra être cumulée (2%) et être servie à l’un des deux parents (qui peut être la seconde mère dans le cas d’un couple homosexuel).

Plusieurs amendements ont été introduits afin de favoriser les femmes. Le bonus de 5% sera constitué d’une majoration au titre de la grossesse de 2,5% et d’une autre au titre de l’éducation de l’enfant de 2,5%. La première sera, en toute logique, systématiquement attribuée à la mère. En outre, ce bonus de 2,5% pour la grossesse ne pourra pas être inférieur à une somme qui sera déterminée par décret.

Les mères célibataires se verront attribuer des points en plus, dont le nombre sera également être défini par décret. Enfin, les 2,5% de bonus au titre de l’éducation de l’enfant seront octroyées d’office aux femmes victimes de violences conjugales.

Les retraites indexées sur l’inflation

Les pensions seront revalorisées chaque année en fonction de l’évolution des prix à la consommation (hors tabac). Le conseil d’administration de la CNRU pourra, toutefois prévoir, un autre taux d’indexation dans le respect de la trajectoire financière sur 5 ans du système universel. Si le taux décidé est inférieur à l’inflation, il devra être validé par le Parlement. Dans tous les cas, le niveau des retraites sera garanti : le montant des pensions ne pourra pas baisser.

Un cumul-emploi retraite générateur de droits

Les cotisations vieillesse versées dans le cadre d’une activité exercée à la retraite permettront au retraité de s’ouvrir des droits et donc de se constituer à terme une pension supplémentaire, ce qui n’est plus le cas pour les retraites liquidées depuis le 1er janvier 2015. Toutefois, pour bénéficier de ce cumul emploi-retraite générateur de droits, il faudra partir à compter de l’âge d’équilibre (65 ans). Le dispositif sera mis en place dès 2022 pour les assurés qui partent à la retraite en justifiant de tous leurs trimestres ou à l’âge d’annulation de la décote fixé à 67 ans.

Une réversion totalement réformée

La pension de réversion versée au veuf ou à la veuve ne correspondra plus à une fraction de la retraite du défunt ou de la défunte, mais à un complément de retraite octroyé au conjoint survivant afin que celui-ci dispose de l’équivalent de 70% des revenus du couple. Ce complément sera attribué à partir de 55 ans et sans condition de ressources. En revanche, il sera octroyé sous condition de durée de mariage (à définir) et de non-remariage. Ce nouveau dispositif entrera en vigueur qu’en 2037.

Au départ, les conjoints divorcés n’avaient le droit à rien. Il était prévu un partage des points de retraite au moment du divorce, un sorte de « solde de tout compte ». Finalement, les ex-conjoints pourront percevoir, au prorata de la durée de mariage d’avec le défunt, 55% de la pension de ce dernier. Cette réversion devrait être attribuée sous conditions de ressources.

Eclairage : pourquoi un projet de loi organique ?

En France, une loi organique est une loi complétant la Constitution, en vue de préciser l’organisation des pouvoirs publics. Dans la hiérarchie des normes, elle est placée en dessous de la Loi fondamentale, mais au-dessus des lois ordinaires. Comme pour ces dernières, le projet de loi organique est débattu à l’Assemblée nationale et au Sénat, et c’est la Chambre basse qui a le dernier mot. Toutefois, alors qu’il suffit d’une majorité relative (le plus de voix l’emporte) à l’Assemblée pour adopter une loi ordinaire, le vote définitif d’une loi organique nécessite la majorité absolue (au moins 289 députés « pour » sur 577). Par ailleurs, il faut savoir que l’accord du Sénat est impératif dès lors que le texte concerne la Chambre haute (ce qui est le cas ici). Enfin, l’aval du Conseil constitutionnel est également obligatoire.

Deux points ont poussé le gouvernement à présenter un projet de loi organique dans le cadre de la réforme des retraites. Premièrement, le périmètre des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) va être étendu aux régimes de retraite complémentaire – tels que l’Agirc-Arrco (le régime complémentaire des salariés du privé) ou l’Ircantec (le régime complémentaire des agents non-titulaires de la fonction publique) -, alors que les dispositions contenues dans les LFSS s’appliquent aujourd’hui uniquement aux régimes de retraite de base. Deuxièmement, les députés et les sénateurs vont être soumis aux mêmes règles que les autres assurés dans le système universel. Or, au nom des séparations des pouvoirs, seuls les bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent, à l’heure actuelle, modifier leurs régimes de retraite respectifs.