Nouvelle réforme des retraites : ce qui attend les fonctionnaires en 2025


À l’image des autres actifs, les agents de la fonction publique vont être impactés par la mise en place du système « universel » de retraite promis par Emmanuel Macron. Voilà les changements potentiels connus à ce stade

Quels sont les fonctionnaires concernés ?

Comme annoncé par Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle, la prochaine réforme des retraites vise à mettre en place un système « universel » dans lequel les Français disposeront des mêmes règles, et ce, quel que soit leur statut professionnel. L’objectif est de rendre le système des retraites plus simple, plus lisible et plus juste, alors que certains régimes actuels sont jugés (à tort ou à raison) plus avantageux, notamment ceux du secteur public.

Les agents des trois fonctions publiques (d’État, territoriale et hospitalière) vont donc être concernés par cette réforme « systémique » (qui touche au système dans son entier, et non à quelques paramètres comme les réformes « paramétriques »), au même titre que les salariés des entreprises et associations, les salariés du régime agricole (employés dans des exploitations agricoles, des coopératives agricoles, des mutuelles agricoles et des industries agroalimentaires), les exploitants agricoles, les agents des régimes dits « spéciaux » (EDF, SNCF, RATP, Banque de France…), les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, chefs d’entreprise) et les professions libérales (médecins, avocats, architectes, pharmaciens, notaires, experts-comptables…).

Comme pour les autres actifs, la réforme, qui devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2025, va s’appliquer uniquement aux fonctionnaires nés à compter du 1er janvier 1963. Ce qui signifie que les agents publics nés avant cette date ne seront pas concernés, même s’ils liquident leurs droits à la retraite après 2025. Si, pour l’heure, on ne connait pas les détails de la réforme (le projet de loi devrait être présenté en Conseil des ministres seulement cet automne), les préconisations, contenues dans le rapport remis le 18 juillet 2019 par Jean-Paul Delevoye, le Haut-commissaire à la réforme des retraites, au premier ministre Édouard Philippe, montrent que la transition entre le système actuel et le nouveau pourrait s’étaler au minimum sur 15 ans.

Pour éviter un changement brutal et pénaliser les seniors proches de la retraite, des dérogations pourraient dans un premier temps être mises en place. Des aménagements pourraient ainsi être prévus pour les départs anticipés dont jouissent actuellement certains fonctionnaires (voir plus loin).

Quid des régimes de la fonction publique ?

On dit que le système « universel » va remplacer les 42 régimes de retraite existants (dont ceux de la fonction publique). Ce ne sera pas tout à fait vrai, surtout dans les premières années. Si les principales règles (assiette de cotisation, taux de cotisation, calcul des pensions, droits familiaux…) vont être homogénéisées, certaines caisses de retraite devraient perdurer.

Ce devrait être le cas de la Caisse nationale de retraites des agents de la fonction publique (CNRACL) qui gère actuellement les pensions des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Le Service des retraites de l’État (SRE), le gestionnaire des pensions des fonctionnaires civils d’État, des militaires et des magistrats, devrait également continuer d’exister. Toutefois, le SRE ne serait plus un service rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP), mais deviendrait une caisse de retraite à part entière. Il disposerait ainsi d’un budget propre permettant de mieux identifier les recettes (cotisations) et les dépenses (prestations).

Les primes des fonctionnaires vont être intégrées dans le calcul de la pension des fonctionnaires, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui (voir plus loin). Du coup, le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP), dont les cotisations sont justement assises sur une partie des primes perçues par les agents publics titularisés, n’aura plus de raison d’être. L’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP), qui gère la RAFP, devrait donc logiquement disparaître.

Aujourd’hui, les agents non titulaires de la fonction publique (contractuels, vacataires) sont affiliés à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav), le régime de retraite de base des salariés du secteur privé, et disposent d’un régime de retraite complémentaire spécifique, l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec). Le rapport Delevoye propose de fusionner l’Ircantec et la Cnav dans une Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) qui accueillerait également l’Agirc-Arrco (le régime de retraite complémentaire des salariés du privé) et la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), le régime de retraite de base des professionnels libéraux (à l’exception des avocats).

Quelles cotisations pour les fonctionnaires ?

Au même titre que les salariés des entreprises, les salariés agricoles et les agents des régimes spéciaux (les indépendants et les libéraux disposeront de deux taux différents), les fonctionnaires seront assujettis à un taux de cotisation vieillesse de 28,12%, dont 40% pris en charge par l’agent et 60% par son employeur (administration, collectivité locale, hôpital). Si ce seuil correspond peu ou prou à celui actuellement en vigueur pour les fonctionnaires titularisés, il est nettement supérieur à celui des agents non titularisés (24,75% en prenant en compte les cotisations Cnav et Ircantec). Le rapport Delevoye préconise un alignement très progressif (sur 15 ans) du taux de ces derniers sur le taux cible de 28,12%.

Sur les 28,12% de cotisations, 10% (2,81%) n’ouvriront pas de droits à la retraite, mais financeront des dispositifs de solidarité, tel que le minimum de pension (voir plus loin). Cette cotisation « déplafonnée » et non génératrice de droits sera appliquée, comme son nom l’indique, sur la totalité de la rémunération.

Les 90% restants des cotisations (25,31%) permettront, eux, d’acquérir des points, sur le modèle du RAFP ou de l’Ircantec. Le taux s’appliquera sur les revenus professionnels à hauteur de trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), soit environ 120.000 euros par an. Cette cotisation « plafonnée » va intégrer les primes des agents. De quoi avantager les emplois publics à fortes primes (policiers, hauts-fonctionnaires…) et pénaliser ceux qui touchent peu ou pas de primes, comme les enseignants (voir plus loin).

Quels âges de départ pour les fonctionnaires ?

Comme Emmanuel Macron s’y est engagé durant la campagne présidentielle, l’âge minimum de départ à la retraite, c’est-à-dire l’âge à partir duquel les Français sont autorisés à liquider leurs droits, sera maintenu à 62 ans. C’est déjà le cas pour les agents titularisés relevant de la catégorie « sédentaire » de la fonction publique et pour les agents non titulaires.

Aujourd’hui, les agents titularisés relevant de la catégorie « active », qui regroupe les emplois présentant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles », ont la possibilité de prendre leur retraite à 52 ou 57 ans à condition de justifier d’un certain nombre d’années de service effectif (17 ou 27 ans de service). En théorie, les fonctionnaires « actifs » nés à partir de 1963 et qui liquideront leurs droits à compter de 2025 seront contraints d’attendre, eux aussi, 62 ans pour prendre leur retraite.

En réalité, plusieurs aménagements et exceptions devraient être prévus. Compte tenu de la dangerosité de leurs missions et des services rendus à la Nation, les policiers et les surveillants pénitentiaires pourront continuer à liquider leurs droits à 52 ans après 27 ans de service. Idem pour les contrôleurs aériens, dont l’âge de départ est régi par une réglementation européenne. Les sapeurs-pompiers professionnels, les douaniers et les policiers municipaux pourront toujours bénéficier d’une retraite anticipée à 57 ans après 17 ans de service.

Comme actuellement, les militaires de rang et les sous-officiers pourront demander une liquidation immédiate de leurs pensions à partir de 17 ans de service et pour les officiers à partir de 27 ans de service. Ils pourront acquérir des points de retraite, et donc se constituer une pension supplémentaire dans le cadre de leurs nouvelles activités professionnelles.

Au final, 20% des fonctionnaires « actifs » devraient toujours pouvoir partir à 52 ou 57 ans. Ce qui ne veut pas dire, pour autant, que les 80% restants prendront leur retraite forcément à 62 ans. Tout d’abord, le relèvement de l’âge minimum de départ sera très progressif (de l’ordre de quatre mois par génération). Ainsi, les premiers fonctionnaires « actifs » aujourd’hui éligibles à une ouverture des droits à 57 ans qui partiront à 62 ans seront ceux nés à compter de 1982. Pour les « super actifs » actuellement autorisés à liquider à 52 ans, il faudra attendre la génération de 2002.

Par ailleurs, le compte professionnel de prévention (C2P), qui remplace depuis le 1er janvier 2018 le compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P), va être étendu au secteur public. Aujourd’hui réservé aux salariés du privé, le C2P permet aux travailleurs exposés à des risques professionnels (travail de nuit, travail à la chaîne, travail en 3×8, travail sous terre ou sous l’eau, environnement bruyant, températures extrêmes) d’acquérir, en fonction de leur exposition aux risques, des points de pénibilité permettant notamment de partir à la retraite à 60 ans.

Enfin, les fonctionnaires auront accès à la retraite anticipée au titre de la pénibilité. Ce dispositif, actuellement en vigueur pour les salariés, les salariés agricoles et les chefs d’exploitation, permet de bénéficier d’un départ à 60 ans pour les personnes souffrant d’une incapacité permanente (IP) d’au moins 20% causée par un accident du travail ou une maladie professionnelle (ATMP) ou d’une IP d’au moins 10% causée par une ATMP avec 17 ans d’exposition au risque.

À l’image des autres actifs, un âge « d’équilibre » ou « de taux plein » va être appliqué au fonctionnaire. Fixé au départ à 64 ans, il correspondra à l’âge à partir duquel le système des retraites sera équilibré financièrement. Si l’agent public décide de partir avant 64 ans, il subira une décote sur sa pension. S’il liquide après 64 ans, il bénéficiera d’une surcote. L’âge d’équilibre évoluera en fonction des gains d’espérance de vie.

Comment les pensions des fonctionnaires seront-elles calculées ?

Actuellement, la retraite des fonctionnaires est calculée à partir de la moyenne des six derniers mois de traitement indiciel (hors primes). À partir de 2025, elle correspondra au nombre cumulé de points acquis tout au long de la carrière (dès le premier euro gagné) qui sera multiplié par la valeur de service du point du moment pour donner le montant annuel de la pension à servir. Dans son rapport, Jean-Paul Delevoye a pris l’hypothèse d’un rendement de 5,5% (correspondant à celui du régime de retraite de base des salariés actuel). 100 euros cotisés génèreraient alors 5,50 euros de pension par an.

Reste que ce mode de calcul devrait s’avérer moins favorable aux fonctionnaires. Dans le secteur public, le taux plein de pension s’élève aujourd’hui à 75% (contre 50% dans le privé). En d’autres termes, les fonctionnaires qui respectent leur durée d’assurance (le nombre de trimestres de cotisation requis dans leur classe d’âge pour percevoir une pension complète) touchent aujourd’hui à la retraite l’équivalent de 75% de leur dernier traitement. Ce mode de calcul ne prend, toutefois, pas en compte les primes, contrairement à ce qui est prévu à partir de 2025.

Par ailleurs, il faut savoir que certaines bonifications qui viennent majorer la retraite de certains fonctionnaires devraient subsister. Jean-Paul Delevoye préconise ainsi de maintenir les « bonifications de campagne » accordées aux militaires qui participent à des opérations extérieures (dont les conflits armés).

Enfin, le Haut-commissaire propose qu’un minimum de pension soit accordé aux assurés (y compris les fonctionnaires) justifiant d’une carrière complète (42 ans de cotisation). Cette retraite « plancher » équivaudrait à 85% du Smic net.

Réforme des retraites et policiers

Les agents de la police nationale font partie des fonctions régaliennes qui seront autorisées à partir à la retraite plus tôt. Ils pourront toujours liquider leurs droits à 52 ans dès lors qu’ils auront effectué au moins 27 ans de service. Ce départ anticipé pourrait, toutefois, être limité aux seuls policiers « en tenue » qui sont sur le terrain. Ceux dévolus à des tâches administratives (policiers « dans les bureaux ») pourraient devoir attendre 62 ans pour prendre leur retraite.

En partant à 52 ans, les policiers subiront une décote sur leur pension. Pour ne plus avoir à supporter cette minoration, ils devront attendre d’avoir atteint l’âge de taux plein pour liquider leurs droits. Cet âge ne sera pas fixé à 64 ans comme pour les autres assurés (dont les fonctionnaires « sédentaires » et les agents non titulaires), mais correspondra à l’âge moyen de départ constatée dans la profession. Si le policier décide de prendre sa retraite après cet âge, il disposera d’une surcote. À l’image de l’âge de taux plein à 64 ans, celui des policiers s’ajustera en fonction de l’allongement de l’espérance de vie.

Le système « universel » fonctionnant en points et non plus en annuités (trimestres), la bonification du « 1/5ème », qui permet aux policiers (mais aussi aux militaires, pompiers professionnels, douaniers, gardiens de prison et aiguilleurs du ciel) de bénéficier d’une annuité toutes les cinq années travaillées, sera supprimée. Jean-Paul Delevoye propose que les policiers (et les autres fonctionnaires « super actifs ») perçoivent un complément de salaire pour compenser cette perte.

Comme pour les autres fonctionnaires, les primes des policiers seront assujetties aux cotisations vieillesse et permettront donc d’acquérir des points. Cet élargissement de l’assiette de cotisation constitue une bonne nouvelle pour cette catégorie d’agents qui touchent traditionnellement des primes élevées.

Réforme des retraites et enseignants

Les enseignants de l’éducation nationale (le plus gros contingent de fonctionnaires) appartiennent à la catégorie « sédentaire » de la fonction publique. À ce titre, ces fonctionnaires d’État pourront partir à la retraite à 62 ans, comme aujourd’hui. À l’image des autres assurés, une décote viendra minorer leurs pensions lorsqu’ils liquideront leurs droits avant l’âge de taux plein à 64 ans et une surcote les majorera avec un départ après 64 ans.

Les enseignants touchent très peu de primes. Or, ces rémunérations variables seront soumises aux cotisations vieillesse, ce qui n’est pas le cas dans le système actuel pour les fonctionnaires. En conséquence, un enseignant va accumuler en fin de carrière proportionnellement moins de points qu’un agent percevant de fortes primes, comme un policier ou un haut-fonctionnaire. Sa retraite s’en trouvera réduite d’autant. Conscient du problème, Jean-Paul Delevoye propose que la rémunération des enseignants soit revalorisée.

Réforme des retraites et fonction publique territoriale

Le rapport Delevoye ne propose rien de particulier en ce qui concerne les fonctionnaires territoriaux. Tout juste peut-on lire dans le document de 132 pages que les policiers municipaux pourront, comme aujourd’hui, prendre leur retraite à 57 ans après 17 ans de service et les égoutiers à 52 ans après 12 ans de service.

Pour ne pas subir de décote, ces agents devront attendre d’avoir atteint l’âge de taux plein. Cette nouvelle borne d’âge correspondra à l’âge moyen de départ dans leur profession.

Réforme des retraites et fonction publique hospitalière

Dans le rapport Delevoye, rien n’est prévu spécifiquement pour les fonctionnaires hospitaliers. Il est juste rappelé que les aides-soignantes et les sages-femmes peuvent aujourd’hui partir à la retraite à 57 ans (après 17 ans de service). Depuis que les infirmières font partie de la catégorie A (cadres) de la fonction publique, elles sont autorisées à liquider leurs droits seulement à 62 ans et non plus à 57 ans (sauf pour les « anciennes » infirmières qui n’ont pas voulu être promues en catégorie A).

Toutefois, par souci d’équité entre les assurés, Jean-Paul Delevoye a déclaré qu’à poste équivalent, les conditions de départ à la retraite devraient être les mêmes dans le futur système « universel ». Le Haut-commissaire a cité les aides-soignantes qui peuvent partir à 57 ans dans les hôpitaux publics, contre 62 ans dans les cliniques privées. Les premières devraient donc devoir liquider leurs droits à terme comme les secondes.

Reste que le passage de 57 à 62 ans sera très progressif (au rythme de quatre trimestres par génération). En outre, les aides-soignants de la fonction publique hospitalière auront accès, comme leurs homologues du secteur privé, au compte professionnel de prévention (C2P). Le C2P permet notamment aux travailleurs de nuit d’acquérir des points de pénibilité leur permettant de partir à 60 ans.

Ce qui est prévu pour les fonctionnaires parents

Comme les autres assurés, les fonctionnaires mères de famille bénéficieront d’une majoration de leurs pensions de vieillesse de 5% par enfant, et ce, dès le premier. Il n’y aura pas de plafond. Par exemple, avec cinq enfants, le bonus s’élèvera à 25% (5 x 5%).

Ce dispositif va favoriser les femmes et les familles monoparentales. Aujourd’hui, seuls les fonctionnaires parents de trois enfants ou plus perçoivent une majoration familiale. Le bonus est attribué à la fois au père et à la mère. Dans le système « universel », la majoration de 5% sera octroyée, par défaut, uniquement à la mère. Aux quatre ans de l’enfant, les parents pourront décider de la partager (2,5% chacun) ou de demander à ce qu’elle soit versée en totalité au père.

Les agents non titulaires, mères de famille nombreuse, seront particulièrement gagnantes. Non seulement, elles toucheront une majoration dès le premier enfant, mais celle-ci ne sera pas plafonnée. Or, actuellement, leur bonus versé à partir du troisième enfant est fixé à 10%, contrairement aux fonctionnaires titularisés qui perçoivent 5% de majoration supplémentaire par enfant au bout du quatrième (soit, par exemple, 20% [10% + 5% + 5%] pour cinq enfants).

Ce qui est prévu pour les veufs et veuves de fonctionnaires

Actuellement, l’époux ou l’épouse d’un agent public titularisé perçoit, au décès de ce dernier, une fraction de la pension qu’il touchait de son vivant ou aurait dû toucher s’il était parti à la retraite. C’est ce que l’on appelle la « pension de réversion ». Celle-ci équivaut à 50% de la retraite du fonctionnaire. Le conjoint survivant n’a pas à respecter de condition d’âge, ni de ressources. En revanche, il se doit d’avoir été marié au moins quatre ans avec l’agent titulaire décédé ou au moins deux ans avant le départ à la retraite de celui-ci. Cette condition de mariage est supprimée si le couple a eu un enfant. Les conjoints divorcés ou séparés du fonctionnaire ont droit à la réversion au prorata de la durée de mariage d’avec le défunt, à condition qu’ils ne se soient pas remariés, pacsés ou mis en concubinage.

Les règles sont différentes pour les veufs et veuves d’agents non titulaires de la fonction publique. Pour bénéficier de la réversion de base versée par la Cnav représentant 54% de la pension de base de l’agent décédé, le conjoint survivant doit être âgé d’au moins 55 ans et disposer de revenus annuels inférieurs à 20.862,40 euros s’il est célibataire ou à 33.379,84 euros s’il vit en couple. Il n’y a pas de condition de durée de mariage et les ex-conjoints ont accès à la pension de réversion de base même s’ils sont en ménage. En ce qui concerne la réversion complémentaire servie par l’Ircantec, les conditions sont identiques à celles pour les fonctionnaires titularisés à la différence que le veuf ou la veuve doit être âgé(e) d’au moins 50 ans.

Jean-Paul Delevoye propose un mécanisme de réversion totalement différent qui s’appliquerait également aux conjoints survivants des fonctionnaires titularisés et non titularisés. Quel que soit le statut professionnel du défunt, le veuf ou la veuve percevrait l’équivalent de 70% du montant cumulé des retraites du couple.

Concrètement, le conjoint survivant toucherait un complément à sa pension lui garantissant peu ou prou un maintien de son pouvoir d’achat. Si la réversion serait versée sans condition de ressources, le nouveau mécanisme implique que le veuf ou la veuve soit à la retraite et donc âgé(e) d’au moins 62 ans. Un recul par rapport à la situation actuelle, et particulièrement pour les époux et épouses des fonctionnaires titularisés pour qui il n’y a pas de condition d’âge.

En outre, le Haut-commissaire milite pour un « solde de tout compte » au moment du divorce. Avec ce dispositif, qui implique une modification du code de la famille qui prévoit une solidarité financière entre époux et ex-époux, les conjoints divorcés (y compris de fonctionnaires) n’auraient plus droit à la réversion. En contrepartie, ils pourraient bénéficier d’une compensation financière au moment du divorce.