Réforme des retraites : âge de départ, carrières longues, fonctionnaires… ce qui pourrait être mis en place

Par Jean-Philippe Dubosc
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Emmanuel Macron avait promis lors de l’élection présidentielle de 2017 de mettre en place un système « universel » de retraite en remplacement des 42 régimes actuels. Un projet de loi a été adopté le 4 mars 2020 en première lecture, mais son examen a été suspendu à cause du Covid-19. Le 9 novembre 2021, le chef de l’Etat a estimé que les conditions n’étaient toujours pas réunies pour relancer le chantier et a repoussé la réforme après la présidentielle de 2022. Le 17 mars 2022, il a annoncé que, s’il était réélu, l’âge minimum de départ à la retraite serait décalé à 65 ans.

Une réforme des retraites repoussée en 2022

Le 9 novembre 2021, Emmanuel Macron a annoncé, dans une allocution télévisée, que les conditions ne sont toujours pas réunies pour relancer le chantier de la réforme des retraite promise lors de la présidentielle de 2017. A cause de la crise sanitaire engendrée par le Covid-19, l’examen parlementaire du projet de loi visant à instaurer un système unique en points au lieu des 42 régimes actuels a été suspendu. L’apparition d’une 5ème vague épidémique en Europe, le « souhait unanime exprimé par les organisations syndicales et professionnelles de concentrer les efforts sur la reprise », le « besoin de concorde dans ce moment que vit notre Nation », font que la réforme ne sera pas adoptée d’ici la fin du quinquennat.

Pour autant, Emmanuel Macron estime que le projet devra être relancé après la présidentielle de 2022 compte tenu des déficits des régimes de retraite sous l’effet du vieillissement de la population. Contrairement à la version proposée en 2017, le président pense qu’il faudra décaler l’âge légal de départ à la retraite (fixé aujourd’hui à 62 ans), afin de renforcer la viabilité financière des régimes obligatoires qui fonctionnent par répartition (les actifs financent immédiatement, via les cotisations vieillesse qu’ils versent, les pensions des retraités). Lors d’une conférence de presse organisée le 17 mars 2022, le chef de l’Etat, candidat à un second quinquennat, a précisé que l’âge légal serait repoussé à 65 ans. L’âge minimum de départ à la retraite serait augmenté de quatre mois par an à partir de 2023. La première génération concernée par l’âge légal à 65 ans serait celle née en 1969.

Par ailleurs, il a réitéré son souhait de supprimer les « grands » régimes spéciaux, comme ceux d’EDF ou de la RATP. Seuls les nouveaux embauchés seraient touchés par cette réforme, sur le modèle de ce qui a été fait à la SNCF en 2020. Emmanuel Macron veut également que les retraites soient indexées définitivement sur l’inflation (ce fut le cas pour certains retraités en 2020 et pour tous les retraités en 2021) et que les retraités justifiant d’une carrière complète (c’est-à-dire ayant validé tous leurs trimestres) touchent au minimum 1.100 euros de pension par mois. Enfin, le président-candidat souhaite que la retraite progressive (un dispositif permettant de travailler à partir de 60 ans à temps partiel, tout en percevant une fraction de sa pension) soit facilitée et que le cumul emploi-retraite (un dispositif permettant de cumuler une pension de vieillesse et un revenu d’activité) soit encouragé.

Dans une interview publiée le 6 avril 2022 dans Le Figaro, Emmanuel Macron annonce que les pensions de retraite seraient indexées, s’il était réélu, sur l’inflation dès cet été et non à partir du 1er janvier 2023, afin que les retraités perdent moins en pouvoir d’achat face à la flambée des prix. Il a laissé entendre que la réforme ne serait pas adoptée par ordonnances, comme on l’avait pensé, mais par une loi après une concertation à l’automne avec les partenaires sociaux. Le texte serait voté dans la première année de son second quinquennat.

Principes de la réforme Macron des retraites

Refonder le système français des retraites constitue l’une des principales promesses de campagne d’Emmanuel Macron. Pour le président de la République, le problème ne serait pas d’ordre financier, mais d’équité entre les Français. C’est pourquoi le chef de l’État ne voulait pas instaurer une énième réforme qui se contenterait de modifier des paramètres (comme l’âge de départ à la retraite) en vue de résorber les déficits, mais de remettre le système totalement à plat.

En d’autres termes, Emmanuel Macron a proposé une réforme « systémique » et non « paramétrique », garantissant que les Français bénéficient de droits à la retraite identiques, quels que soient leurs statut et parcours professionnel. Reste que, compte tenu de la dégradation des projections financières des régimes à la suite de la baisse des volumes de cotisations du fait de la réduction du nombre de fonctionnaires et d’une immigration plus faible, le gouvernement devrait faire une réforme « paramétrique » en même temps que celle « systémique ».

Des droits à la retraite identiques pour tous

Emmanuel Macron l’a martelé, tel un mantra, durant toute la campagne présidentielle : « Un euro cotisé doit donner lieu aux mêmes droits à la retraite ». Ce qui signifie que les cotisations vieillesse versées par un assuré doivent générer des prestations identiques, quelle que soit sa carrière professionnelle.

Il faut savoir, en effet, que l’affiliation à un régime de retraite dépend aujourd’hui du statut professionnel de l’actif. Il existe ainsi des régimes pour les salariés du secteur privé, pour les fonctionnaires, pour les agents des établissements et entreprises publics (les fameux « régimes spéciaux »), pour les agriculteurs, pour les salariés agricoles, pour les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, chefs d’entreprise), pour les professions libérales (médecins, avocats, pharmaciens, architectes, experts-comptables…), pour les marins, pour les artistes-auteurs, pour les clercs de notaire, pour le personnel de l’aviation civile et même pour les membres des cultes (prêtres, pasteurs, rabbins, popes…).

Au total, on ne dénombre pas moins de 42 régimes de retraite en France ! Or, chacun dispose peu ou prou de ses propres règles. Les taux et assiettes de cotisation varient d’un régime à l’autre. En outre, les formules de calcul des pensions ne sont pas non plus les mêmes. À titre d’exemple, les retraites de base des salariés du privé sont calculées sur la moyenne des 25 meilleures années de rémunération, alors que celles des fonctionnaires sont basées sur la moyenne des six derniers mois de traitement indiciaire.

L’idée d’Emmanuel Macron est que les mêmes règles de cotisation et de calcul des prestations s’appliquent à tous les actifs. Pour autant, cela ne veut pas dire que tout le monde va cotiser de manière identique. L’assiette de cotisation devrait être fixée à 120.000 euros par an. Ainsi, les assurés dont le revenu annuel professionnel excède 120.000 euros bruts ne cotiseraient pas à la retraite sur la fraction supérieure à cette somme. Actuellement, pour les salariés, l’assiette de cotisation à la retraite de base est plafonnée à un plafond annuel de la Sécurité sociale (PASS), soit 41.136 euros en 2021, et celle à la retraite complémentaire à huit PASS (329.088 euros en 2021).

Le taux de cotisation serait fixé à 28,12% dans le futur régime universel. Il s’agit à peu près du taux actuel des salariés du privé (part de l’employeur comprise) en prenant en compte la retraite de base et la retraite complémentaire (Agirc-Arrco). Cela ne devrait donc rien changer pour eux. En revanche, cela va entraîner une hausse d’environ 0,15 point pour les fonctionnaires.

Pour les travailleurs indépendants, les exploitants agricoles et les professions libérales qui cotisent beaucoup moins à la retraite que les salariés (aux alentours de 15%), des aménagements seraient mis en place afin qu’ils ne subissent pas une augmentation brutale de leurs charges sociales. Ils cotiseraient à 28,12% sur les 40.000 premiers euros gagnés dans l’année et à 12,94% sur leurs revenus annuels compris entre 40.000 et 120.000 euros

Un régime universel de retraite

On l’aura compris : pour que le principe « un euro cotisé donne lieu aux mêmes droits », il faut que l’ensemble des Français cotisent sur les mêmes bases. Pour y arriver, Emmanuel Macron en est arrivé à la conclusion que le plus simple était de mettre en place un seul régime de retraite en France.

Les 42 régimes devraient ainsi, à terme, laisser la place à un régime « universel » auquel l’ensemble des actifs seraient affiliés. Le gouvernement a préféré cette notion d’universalité à celle de régime unique employée durant la campagne présidentielle. Dans un premier temps, les 42 régimes devraient perdurer peu ou proue en l’état et placés sous l’autorité d’une caisse centrale, administrée par l’Etat et les partenaires sociaux, qui fixera les paramètres à suivre par les différentes caisses.

Pour gagner en simplicité et en visibilité, le régime universel serait un régime en points, à l’image du régime complémentaire Agirc-Arrco, et non un régime en annuités (en trimestres) comme la quasi-totalité des régimes de retraite de base actuels. Lors du départ à la retraite de l’assuré, le montant cumulé des points serait multiplié par la valeur de service des points du moment pour donner le montant de la retraite. C’est déjà ainsi que les pensions complémentaires sont calculées.

Qui serait concerné par la réforme des retraites ?

Comme vu précédemment, tous les actifs seraient concernés par la réforme d’Emmanuel Macron, y compris les agents des régimes « spéciaux » (SNCF, RATP, Banque de France, Comédie française, Opéra de Paris…). Ces derniers, qui bénéficient le plus souvent de départs anticipés à la retraite (à 52 ou 57 ans au lieu de 62 ans), pourraient continuer à liquider leurs droits plus tôt.

Les personnes qui partiraient à la retraite dans les cinq ans ne seraient pas concernées par la réforme. La date de « bascule » dans le nouveau système devait être fixée au 1er janvier 2025. La première génération concernée par l’entrée en vigueur du régime universel au moment de partir à la retraite devrait être celle de 1975. Autrement dit, les personnes nées jusqu’en 1974 verraient leur retraite calculée entièrement selon les règles actuelles.

Pour les personnes nés à partir de 1975, la partie de carrière effectuée jusqu’à 2025 donnerait lieu à une retraite calculée selon les anciennes règles. Les années travaillées à partir de 2025 seraient, elles, soumises aux cotisations dans le cadre du système universel en points. « La première génération concernée, la génération 75, qui prendra sa retraite vers 2037, aura donc encore 70% de sa retraite calculée selon l’ancien système », avait illustré le Premier ministre de l’époque, Édouard Philippe, lors de la présentation des grandes lignes du projet de réforme au Conseil économique, social et environnemental (Cese)

Les jeunes qui entreront sur le marché du travail en 2022 seraient intégrés d’emblée dans le nouveau système, à partir de la génération 2004  : toute leur retraite serait calculée selon les nouvelles règles.

La phase de transition entre l’ancien et le nouveau système de retraites s’étalerait jusqu’en 2040. La totalité des droits acquis dans l’ancien système seraient préservés. La retraite serait calculée au prorata des droits acquis dans l’ancien et dans le nouveau système. Ce serait seulement à partir de 2040 que la pension serait établie à 100% sur les nouvelles règles.

Réforme des retraites et fonctionnaires

Les agents de la fonction publique seraient affiliés au régime universel à l’image des autres actifs. Leur assiette de cotisation changerait. Aujourd’hui, les fonctionnaires cotisent sur la totalité de leur traitement indiciaire. Dans le système universel, ce serait dans la limite de 120.000 euros, comme les autres assurés.

Toutefois, les primes seraient prises en compte dans l’assiette de cotisation des agents publics, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, Or, ces rémunérations variables sont, pour certains d’entre eux, loin d’être négligeables. Selon le 5ème rapport annuel du COR dévoilé le 14 juin 2018, les primes représentent en moyenne 25% de la rémunération des agents sédentaires de catégorie B (employés) et jusqu’à 39% de celle des agents A+ (hauts-fonctionnaires).

Pour les agents relevant de la catégorie dite « active » de la fonction publique (regroupant les emplois présentant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles »), les départs anticipés ne seraient plus liés au statut, mais à la fonction. À titre d’exemple, les policiers « en tenue » (sur le terrain) pourraient toujours liquider leurs droits à 52 ans tandis que leurs collègues qui travaillent dans les bureaux prendraient leur retraite à 62 ans.

Les fonctions régaliens (policiers, douaniers, surveillants de prison), les militaires et les pompiers professionnels pourraient continuer à prendre leur retraite à 57 ou 52 ans compte tenu des services rendus à la Nation. Ce serait également le cas des contrôleurs aériens, mais cette fois-ci pour respecter une réglementation européenne.

Réforme des retraites et âge de départ

Emmanuel Macron a assuré lors de sa conférence de presse, organisée le 25 avril 2019 à l’Elysée à l’issue du Grand débat national, que l’âge légal de départ à la retraite, c’est-à-dire l’âge à partir duquel les actifs sont autorisés à liquider leurs droits dans les régimes de retraite de base et qui est fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter de 1955, ne sera pas modifié, comme il s’y était engagé durant la campagne présidentielle. Il serait donc possible de partir à la retraite à 62 ans dans le futur régime universel.

A coté de l’âge légal à 62 ans, rebaptisé âge minimum de départ à la retraite, un âge dit d’« équilibre » serait mis en place à 64 ans. Si l’assuré liquide ses droits avant cet âge, il subirait alors une décote. A contrario, il bénéficierait d’une surcote s’il part après 64 ans. L’âge d’équilibre évoluerait en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie.

ATTENTION : comme l’a confirmé le porte-parole du gouvernement Gabriel Attal, le 10 mars 2022 sur RTL, le président Macron, candidat à sa succession, envisage de décaler l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans.

Réforme des retraites et carrières longues

La loi Fillon de 2003 a instauré un dispositif de départ anticipé à la retraite pour les assurés qui ont commencé à travailler à 16 ans et qui disposent de leur durée d’assurance (le nombre de trimestres requis pour percevoir une pension de base sans décote). Cette retraite anticipée au titre de la carrière longue (RACL) a été élargie par la réforme Woerth de 2010 aux actifs ayant débuté leur vie professionnelle à 17 ans, puis à ceux qui ont démarré avant 20 ans par le décret du 2 juillet 2012 signé par François Hollande.

La RACL permet de partir avant l’âge légal de départ. Le dispositif perdurera dans le régime universel de retraite. Seul problème : dans un régime en points, il n’y a normalement plus de notion de durée d’assurance. Pour autant, un nombre de trimestres travaillés pourraient être exigées pour bénéficier de la RACL.

Calendrier réforme des retraites Macron

Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait prévenu que la mise en place de la réforme des retraites sera longue. En réalité, elle risque de prendre beaucoup plus de temps que prévu. Démarrée en avril 2018, les rencontres avec les organisations patronales et syndicales se sont étalées sur presque deux ans.

Entre temps, Jean-Paul Delevoye, le Haut-commissaire aux retraites, a remis le 18 juillet 2019 ses préconisation à Édouard Philippe, alors Premier ministre. Le 16 décembre 2019, le Haut-commissaire démissionne de son poste de ministre à cause du cumul de ses fonctions et de revenus d’activités privées révélé par la presse et non communiqué à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il est remplacé par le député du Nord Laurent Pietraszewski, nommé le 18 décembre 2019 secrétaire d’État aux retraites.

Pour mettre fin aux grèves de transport provoquée par l’annonce d’un âge pivot dans la réforme, Édouard Philippe propose le 11 janvier 2020 aux partenaires sociaux de retirer cette mesure très controversée dans le futur projet de loi. En contrepartie, syndicats et patronat devaient trouver dans le cadre d’une conférence de financement, organisée de fin janvier à fin avril, des mesures d’économies pour assurer l’équilibre financier du futur système universel en 2027.

Le 24 janvier 2020, le projet de loi instaurant le système universel de retraites est présenté en Conseil des ministres. Le texte est adopté le 4 mars 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale grâce au recours au 49-3. Le vote définitif du projet de loi était prévu au mois de juillet.

Compte tenu de la crise sanitaire et économique engendrée par le Covid-19, Emmanuel Macron annonce le 16 mars 2020 que toutes les réformes sont suspendues, y compris celle des retraites. Le 12 juillet 2021, il déclare qu’une reforme des retraites prévoyant la suppression des régimes spéciaux, l’instauration d’une retraite minimum de 1.000 euros pour une carrière complète et le recul de l’âge légal de départ entrera en vigueur dès que l’épidémie sera sous contrôle et la reprise économique assurée.

Le 9 novembre 2021, le président annonce que ces conditions n’étant pas réunies et face à l’opposition des partenaires sociaux et d’une partie de l’opinion publique, le chantier ne sera pas repris d’ici la fin du quinquennat. Il estime que le projet devra être remis sur la table après la présidentielle de 2022. Le 15 décembre 2015, lors d’une interview diffusée sur TF1, Emmanuel Macron confirme qu’il n’y a aura pas de réforme des retraites sous son premier mandat.

Il a également jugé que le régime unique de retraite était trop « anxiogène ». Il préconise, à la place l’instauration de trois grands régimes de retraite (un pour les salariés du privé, un pour les fonctionnaires et un pour les non-salariés). L’âge de départ à la retraite devrait être repoussé pour prendre en compte l’allongement de l’espérance de vie. Il sera fixé à la suite d’un « débat démocratique ». Enfin, le président souhaite que le nouveau projet prenne davantage en compte la pénibilité dans chaque métier et l’emploi des seniors.

  • 14 septembre 2017 : nomination de Jean-Paul Delevoye à la tête du Haut-commissariat à la réforme des retraites (HCRR).
  • Avril 2018 : début de la concertation avec les partenaires sociaux (patronat et syndicats) conduite par le HCRR.
  • 31 mai 2018 : lancement d’une plateforme collaborative dans laquelle les internautes peuvent émettre des avis et voter pour des propositions, ainsi que des ateliers participatifs en régions où des citoyens échangent sur une ou des thématiques (universalité des règles, solidarité entre les actifs, inégalités femmes-hommes, conditions de départ à la retraite, prise en compte du handicap…).
  • Fin octobre 2018 : fin des ateliers et fermeture de la plateforme.
  • Décembre 2018 : publication de la synthèse et de la cartographie des arguments issus de la plateforme et des ateliers.
  • Printemps 2019 : fin de la concertation avec les partenaires sociaux.
  • 18 juillet 2019 : remise du rapport de Jean-Paul Delevoye au premier ministre Édouard Philippe
  • 3 septembre 2019 : entrée de Jean-Paul Delevoye au gouvernement
  • 12 septembre 2019 : discours d’Édouard Philippe au Conseil économique, sociale et environnemental (Cese) sur le calendrier et la méthode de la réforme des retraites
  • Mi-septembre-mi-novembre : rencontres du HCRR avec les organisations professionnelles
  • Mi-septembre-début décembre : nouvelles concertations avec les partenaires sociaux
  • Fin septembre-fin décembre : lancement de la plateforme numérique de consultation citoyenne et organisation de réunions publiques autour d’élus locaux et d’associations
  • 21 novembre 2019 : présentation des prévisions du Conseil d’orientation des retraites (COR) sur le déficit estimé en 2025
  • 5 décembre 2019 : grèves dans plusieurs secteurs d’activité et notamment dans les transports (RATP, SNCF, Air France) contre le projet de réforme des retraites
  • 9 décembre 2019 : présentation par Agnès Buzyn, la ministre des Solidarités et de la Santé, et Jean-Paul Delevoye de la synthèse des échanges avec les partenaires sociaux
  • 11 décembre 2019 : présentation par Édouard Philippe du projet de réforme du gouvernement au Cese
  • 16 décembre 2019 : démission de Jean-Paul Delevoye à son poste de Haut-commissaire aux retraites
  • 18 décembre 2019 : nomination de Laurent Pietraszewski, secrétaire d’État chargé des retraites
  • 19 décembre 2019 : Edouard Philippe annonce des ajustements au projet du gouvernement
  • 24 janvier 2020 : présentation du projet de loi instaurant le système universel de retraites en Conseil des ministres
  • 4 mars 2020 : adoption en première lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale
  • 16 mars 2020 : allocation télévisée d’Emmanuel Macron au cours de laquelle le président annonce la suspension des réformes en cours, dont celle des retraites, à cause du Covid-19
  • 3 juin 2021 : à l’occasion d’un déplacement dans le Lot, le chef de l’État déclare que la réforme des retraites ne peut pas « être reprise en l’état » compte tenu de la crise sanitaire et économique
  • 12 juillet 2021 : Emmanuel Macron annonce qu’une réforme des retraites intégrant la suppression des régimes spéciaux et un recul de l’âge de départ sera engagée, à condition que l’épidémie de Covid-19 soit sous contrôle et la reprise économique bien assurée
  • 9 novembre 2021 : le chef de l’Etat estime, à la télévision, que ces conditions n’étant pas réunies, le chantier ne sera pas relancé. Il appelle à une réforme après la présidentielle de 2022
  • 15 décembre 2021 : le président précise sur TF1 que le régime unique serait abandonné dans la nouvelle réforme au profit de trois régimes (salariés, fonctionnaires, indépendants)
  • 10 mars 2022 : Gabriel Attal, porte-parole du gouvernement, dévoile la volonté d’Emmanuel Macron de proposer le report progressif de l’âge de départ à la retraite à 65 ans
  • 17 mars 2022 : lors de sa conférence de presse en tant que candidat à la présidentielle, Emmanuel Macron confirme le passage de l’âge légal de 62 à 65 ans, au rythme de quatre mois par an. Il ne parle plus des trois régimes de retraite.
  • 6 avril 2022 : dans une interview au Figaro, le président-candidat promet que, s’il était réélu, les retraites seraient indexées sur l’inflation dès l’été. La réforme des retraites ne serait pas adoptée par ordonnances, comme ce fut cas avec la réforme du travail, mais après des concertations à l’automne avec les partenaires sociaux.
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