Réforme des retraites : âge de départ, carrières longues, fonctionnaires… ce qui est prévu

Par Jean-Philippe Dubosc
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Emmanuel Macron a promis de mettre en place un système « universel » de retraite en remplacement des 42 régimes actuels. Le projet de loi a été adopté le 4 mars 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale, mais son examen a été suspendu à cause du Covid-19. Le 3 juin 2021, le président a déclaré que la réforme ne pouvait pas « être reprise en l’état » compte tenu de la pandémie. Pour réduire le déficit du système creusé par la crise sanitaire, le gouvernement envisagerait de repousser l’âge de départ de 62 à 64 ans.

Une nouvelle réforme des retraites ?

Lors d’un déplacement le 3 juin 2021 dans le village de Martel (Lot), Emmanuel Macron a reconnu devant un parterre de retraités que la réforme des retraites proposée dans son programme présidentiel ne pouvait pas « être reprise en l’état » compte tenu de la crise sanitaire et économique engendrée par l’épidémie de nouveau coronavirus. C’est d’ailleurs à cause du Covid-19 que la réforme a été suspendue, alors que le projet de loi avait été adopté au forceps (recours au 49-3) en première lecture à l’Assemblée nationale.

« Elle était très ambitieuse, extrêmement complexe et porteuse d’inquiétudes, il faut le reconnaître, être lucide sur la manière dont le pays l’a vécue », a avoué le chef de l’État. Si une réforme des retraites est mise en place d’ici la fin du quinquennat, « ce ne sera pas la même », a averti le locataire de l’Élysée. Au lieu de la réforme « systémique » (qui modifie le système dans son entier) prévue, une réforme « paramétrique » (qui modifie un paramètre) pourrait être instaurée pour résorber les déficits.

Certes, le « trou » des régimes de retraites est moins creusé que prévu par la crise du Covid-19. Selon le rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites (COR) présenté le 10 juin 2021, il s’établit à 13 milliards d’euros, contre 23,4 milliards d’euros envisagé en novembre 2020. Reste qu’il faudra bien le combler, sachant que le système des retraites ne devrait pas retrouver, si rien n’est fait, un équilibre financier avant 2030.

S’il a précisé dans le Lot qu’« il est trop tôt » pour se prononcer sur de nouvelles mesures, Emmanuel Macron a ajouté que « rien n’est exclu ». La piste d’une hausse des cotisations vieillesse semble exclue, puisque le gouvernement s’est engagé à ne pas augmenter les prélèvements obligatoires. Une revalorisation des retraites en dessous de l’inflation pourrait être instaurée, comme en 2019 et partiellement en 2020.

Certains évoquent la possibilité d’une accélération de la réforme Touraine de 2014. La durée d’assurance, c’est-à-dire le nombre de trimestres de cotisation requis pour percevoir une retraite sans décote, serait augmentée d’un trimestre tous les ans, au lieu d’un trimestre tous les trois. Les 43 ans (172 trimestres) seraient exigés non plus pour les générations nées à partir de 1973, mais dès la génération née en 1964. La durée d’assurance pourrait même être portée jusqu’à 44 ans (176 trimestres) pour les générations nées à partir de 1968.

Mais la mesure qui tiendrait le plus la corde serait un décalage de l’âge légal de départ à la retraite, soit l’âge à partir duquel les Français sont autorisés à liquider leurs droits. Un recul de l’âge légal de 62 ans à 64 ans rapporterait entre 15 et 20 milliards d’euros par an, puisque cela permet aux régimes de retraite d’encaisser davantage de cotisations et de verser moins de pensions. Reste qu’une telle mesure, qui pourrait être introduite dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2022, serait très impopulaire et particulièrement inflammable à quelques mois de l’élection présidentielle.

Principes de la réforme des retraites

Refonder le système français des retraites constitue l’une des principales promesses de campagne d’Emmanuel Macron. Pour le président de la République, le problème ne serait pas d’ordre financier, mais d’équité entre les Français. C’est pourquoi le chef de l’État ne veut pas instaurer une énième réforme qui se contenterait de modifier des paramètres (comme l’âge de départ à la retraite) en vue de résorber les déficits, mais de remettre le système totalement à plat.

En d’autres termes, Emmanuel Macron a proposé une réforme « systémique » et non « paramétrique », garantissant que les Français bénéficient de droits à la retraite identiques, quels que soient leurs statut et parcours professionnel. Reste que, compte tenu de la dégradation des projections financières des régimes à la suite de la baisse des volumes de cotisations du fait de la réduction du nombre de fonctionnaires et d’une immigration plus faible, le gouvernement devrait faire une réforme « paramétrique » en même temps que celle « systémique ».

Des droits à la retraite identiques pour tous

Emmanuel Macron l’a martelé, tel un mantra, durant toute la campagne présidentielle : « Un euro cotisé doit donner lieu aux mêmes droits à la retraite ». Ce qui signifie que les cotisations vieillesse versées par un assuré doivent générer des prestations identiques, quelle que soit sa carrière professionnelle.

Il faut savoir, en effet, que l’affiliation à un régime de retraite dépend aujourd’hui du statut professionnel de l’actif. Il existe ainsi des régimes pour les salariés du secteur privé, pour les fonctionnaires, pour les agents des établissements et entreprises publics (les fameux « régimes spéciaux »), pour les agriculteurs, pour les salariés agricoles, pour les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, chefs d’entreprise), pour les professions libérales (médecins, avocats, pharmaciens, architectes, experts-comptables…), pour les marins, pour les artistes-auteurs, pour les clercs de notaire, pour le personnel de l’aviation civile et même pour les membres des cultes (prêtres, pasteurs, rabbins, popes…).

Au total, on ne dénombre pas moins de 42 régimes de retraite en France ! Or, chacun dispose peu ou prou de ses propres règles. Les taux et assiettes de cotisation varient d’un régime à l’autre. En outre, les formules de calcul des pensions ne sont pas non plus les mêmes. À titre d’exemple, les retraites de base des salariés du privé sont calculées sur la moyenne des 25 meilleures années de rémunération, alors que celles des fonctionnaires sont basées sur la moyenne des six derniers mois de traitement indiciaire.

L’idée d’Emmanuel Macron est que les mêmes règles de cotisation et de calcul des prestations s’appliquent à tous les actifs. Pour autant, cela ne veut pas dire que tout le monde va cotiser de manière identique. L’assiette de cotisation devrait être fixée à 120.000 euros par an. Ainsi, les assurés dont le revenu annuel professionnel excède 120.000 euros bruts ne cotiseraient pas à la retraite sur la fraction supérieure à cette somme. Actuellement, pour les salariés, l’assiette de cotisation à la retraite de base est plafonnée à un plafond annuel de la Sécurité sociale (PASS), soit 41.136 euros en 2021, et celle à la retraite complémentaire à huit PASS (329.088 euros en 2021).

Le taux de cotisation serait fixé à 28,12% dans le futur régime universel. Il s’agit à peu près du taux actuel des salariés du privé (part de l’employeur comprise) en prenant en compte la retraite de base et la retraite complémentaire (Agirc-Arrco). Cela ne devrait donc rien changer pour eux. En revanche, cela va entraîner une hausse d’environ 0,15 point pour les fonctionnaires.

Pour les travailleurs indépendants, les exploitants agricoles et les professions libérales qui cotisent beaucoup moins à la retraite que les salariés (aux alentours de 15%), des aménagements seraient mis en place afin qu’ils ne subissent pas une augmentation brutale de leurs charges sociales. Ils cotiseraient à 28,12% sur les 40.000 premiers euros gagnés dans l’année et à 12,94% sur leurs revenus annuels compris entre 40.000 et 120.000 euros

Un régime universel de retraite

On l’aura compris : pour que le principe « un euro cotisé donne lieu aux mêmes droits », il faut que l’ensemble des Français cotisent sur les mêmes bases. Pour y arriver, Emmanuel Macron en est arrivé à la conclusion que le plus simple était de mettre en place un seul régime de retraite en France.

Les 42 régimes devraient ainsi, à terme, laisser la place à un régime « universel » auquel l’ensemble des actifs seraient affiliés. Le gouvernement a préféré cette notion d’universalité à celle de régime unique employée durant la campagne présidentielle. Dans un premier temps, les 42 régimes devraient perdurer peu ou proue en l’état et placés sous l’autorité d’une caisse centrale, administrée par l’Etat et les partenaires sociaux, qui fixera les paramètres à suivre par les différentes caisses.

Pour gagner en simplicité et en visibilité, le régime universel serait un régime en points, à l’image du régime complémentaire Agirc-Arrco, et non un régime en annuités (en trimestres) comme la quasi-totalité des régimes de retraite de base actuels. Lors du départ à la retraite de l’assuré, le montant cumulé des points serait multiplié par la valeur de service des points du moment pour donner le montant de la retraite. C’est déjà ainsi que les pensions complémentaires sont calculées.

Qui est concerné par la réforme des retraites ?

Comme vu précédemment, tous les actifs seraient concernés par la réforme d’Emmanuel Macron, y compris les agents des régimes « spéciaux » (SNCF, RATP, Banque de France, Comédie française, Opéra de Paris…). Ces derniers, qui bénéficient le plus souvent de départs anticipés à la retraite (à 52 ou 57 ans au lieu de 62 ans), pourraient continuer à liquider leurs droits plus tôt.

Les personnes qui partiraient à la retraite dans les cinq ans ne seraient pas concernées par la réforme. La date de « bascule » dans le nouveau système devait être fixée au 1er janvier 2025. La première génération concernée par l’entrée en vigueur du régime universel au moment de partir à la retraite devrait être celle de 1975. Autrement dit, les personnes nées jusqu’en 1974 verraient leur retraite calculée entièrement selon les règles actuelles.

Pour les personnes nés à partir de 1975, la partie de carrière effectuée jusqu’à 2025 donnerait lieu à une retraite calculée selon les anciennes règles. Les années travaillées à partir de 2025 seraient, elles, soumises aux cotisations dans le cadre du système universel en points. « La première génération concernée, la génération 75, qui prendra sa retraite vers 2037, aura donc encore 70% de sa retraite calculée selon l’ancien système », avait illustré le Premier ministre de l’époque, Édouard Philippe, lors de la présentation des grandes lignes du projet de réforme au Conseil économique, social et environnemental (Cese)

Les jeunes qui entreront sur le marché du travail en 2022 seraient intégrés d’emblée dans le nouveau système, à partir de la génération 2004  : toute leur retraite serait calculée selon les nouvelles règles.

La phase de transition entre l’ancien et le nouveau système de retraites s’étalerait jusqu’en 2040. La totalité des droits acquis dans l’ancien système seraient préservés. La retraite serait calculée au prorata des droits acquis dans l’ancien et dans le nouveau système. Ce serait seulement à partir de 2040 que la pension serait établie à 100% sur les nouvelles règles.

Réforme des retraites et fonctionnaires

Les agents de la fonction publique seraient affiliés au régime universel à l’image des autres actifs. Leur assiette de cotisation changerait. Aujourd’hui, les fonctionnaires cotisent sur la totalité de leur traitement indiciaire. Dans le système universel, ce serait dans la limite de 120.000 euros, comme les autres assurés.

Toutefois, les primes seraient prises en compte dans l’assiette de cotisation des agents publics, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, Or, ces rémunérations variables sont, pour certains d’entre eux, loin d’être négligeables. Selon le 5ème rapport annuel du COR dévoilé le 14 juin 2018, les primes représentent en moyenne 25% de la rémunération des agents sédentaires de catégorie B (employés) et jusqu’à 39% de celle des agents A+ (hauts-fonctionnaires).

Pour les agents relevant de la catégorie dite « active » de la fonction publique (regroupant les emplois présentant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles »), les départs anticipés ne seraient plus liés au statut, mais à la fonction. À titre d’exemple, les policiers « en tenue » (sur le terrain) pourraient toujours liquider leurs droits à 52 ans tandis que leurs collègues qui travaillent dans les bureaux prendraient leur retraite à 62 ans.

Les fonctions régaliens (policiers, douaniers, surveillants de prison), les militaires et les pompiers professionnels pourraient continuer à prendre leur retraite à 57 ou 52 ans compte tenu des services rendus à la Nation. Ce serait également le cas des contrôleurs aériens, mais cette fois-ci pour respecter une réglementation européenne.

Réforme des retraites et âge de départ

Emmanuel Macron a assuré lors de sa conférence de presse, organisée le 25 avril 2019 à l’Elysée à l’issue du Grand débat national, que l’âge légal de départ à la retraite, c’est-à-dire l’âge à partir duquel les actifs sont autorisés à liquider leurs droits dans les régimes de retraite de base et qui est fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter de 1955, ne sera pas modifié, comme il s’y était engagé durant la campagne présidentielle. Il serait donc possible de partir à la retraite à 62 ans dans le futur régime universel.

A coté de l’âge légal à 62 ans, rebaptisé âge minimum de départ à la retraite, un âge dit d’« équilibre » serait mis en place à 64 ans. Si l’assuré liquide ses droits avant cet âge, il subirait alors une décote. A contrario, il bénéficierait d’une surcote s’il part après 64 ans. L’âge d’équilibre évoluerait en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie. .

Réforme des retraites et carrières longues

La loi Fillon de 2003 a instauré un dispositif de départ anticipé à la retraite pour les assurés qui ont commencé à travailler à 16 ans et qui disposent de leur durée d’assurance (le nombre de trimestres requis pour percevoir une pension de base sans décote). Cette retraite anticipée au titre de la carrière longue (RACL) a été élargie par la réforme Woerth de 2010 aux actifs ayant débuté leur vie professionnelle à 17 ans, puis à ceux qui ont démarré avant 20 ans par le décret du 2 juillet 2012 signé par François Hollande.

La RACL permet de partir avant l’âge légal de départ. Le dispositif perdurera dans le régime universel de retraite. Seul problème : dans un régime en points, il n’y a normalement plus de notion de durée d’assurance. Pour autant, un nombre de trimestres travaillés pourraient être exigées pour bénéficier de la RACL.

Calendrier réforme des retraites Macron

Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait prévenu que la mise en place de la réforme des retraites sera longue. En réalité, elle risque de prendre beaucoup plus de temps que prévu. Démarrée en avril 2018, les rencontres avec les organisations patronales et syndicales se sont étalées sur presque deux ans.

Entre temps, Jean-Paul Delevoye, le Haut-commissaire aux retraites, a remis le 18 juillet 2019 ses préconisation à Édouard Philippe, alors Premier ministre. Le 16 décembre 2019, le Haut-commissaire démissionne de son poste de ministre à cause du cumul de ses fonctions et de revenus d’activités privées révélé par la presse et non communiqué à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il est remplacé par le député du Nord Laurent Pietraszewski, nommé le 18 décembre 2019 secrétaire d’État aux retraites.

Pour mettre fin aux grèves de transport provoquée par l’annonce d’un âge pivot dans la réforme, Édouard Philippe propose le 11 janvier 2020 aux partenaires sociaux de retirer cette mesure très controversée dans le futur projet de loi. En contrepartie, syndicats et patronat devaient trouver dans le cadre d’une conférence de financement, organisée de fin janvier à fin avril, des mesures d’économies pour assurer l’équilibre financier du futur système universel en 2027.

Le 24 janvier 2020, le projet de loi instaurant le système universel de retraites est présenté en Conseil des ministres. Le texte est adopté le 4 mars 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale grâce au recours au 49-3. Le vote définitif du projet de loi était prévu au mois de juillet.

Compte tenu de la crise sanitaire et économique engendrée par le Covid-19, Emmanuel Macron annonce le 16 mars 2020 que toutes les réformes sont suspendues, y compris celle des retraites. Depuis, aucun calendrier n’a été officiellement communiqué. On ne sait pas, pour l’heure, si le vote du projet de loi va reprendre un jour, si une nouvelle version du texte va être présentée ou si la réforme va être purement et simplement abandonnée.

  • 14 septembre 2017 : nomination de Jean-Paul Delevoye à la tête du Haut-commissariat à la réforme des retraites (HCRR).
  • Avril 2018 : début de la concertation avec les partenaires sociaux (patronat et syndicats) conduite par le HCRR.
  • 31 mai 2018 : lancement d’une plateforme collaborative dans laquelle les internautes peuvent émettre des avis et voter pour des propositions, ainsi que des ateliers participatifs en régions où des citoyens échangent sur une ou des thématiques (universalité des règles, solidarité entre les actifs, inégalités femmes-hommes, conditions de départ à la retraite, prise en compte du handicap…).
  • Fin octobre 2018 : fin des ateliers et fermeture de la plateforme.
  • Décembre 2018 : publication de la synthèse et de la cartographie des arguments issus de la plateforme et des ateliers.
  • Printemps 2019 : fin de la concertation avec les partenaires sociaux.
  • 18 juillet 2019 : remise du rapport de Jean-Paul Delevoye au premier ministre Édouard Philippe
  • 3 septembre 2019 : entrée de Jean-Paul Delevoye au gouvernement
  • 12 septembre 2019 : discours d’Édouard Philippe au Conseil économique, sociale et environnemental (Cese) sur le calendrier et la méthode de la réforme des retraites
  • Mi-septembre-mi-novembre : rencontres du HCRR avec les organisations professionnelles
  • Mi-septembre-début décembre : nouvelles concertations avec les partenaires sociaux
  • Fin septembre-fin décembre : lancement de la plateforme numérique de consultation citoyenne et organisation de réunions publiques autour d’élus locaux et d’associations
  • 21 novembre 2019 : présentation des prévisions du Conseil d’orientation des retraites (COR) sur le déficit estimé en 2025
  • 5 décembre 2019 : grèves dans plusieurs secteurs d’activité et notamment dans les transports (RATP, SNCF, Air France) contre le projet de réforme des retraites
  • 9 décembre 2019 : présentation par Agnès Buzyn, la ministre des Solidarités et de la Santé, et Jean-Paul Delevoye de la synthèse des échanges avec les partenaires sociaux
  • 11 décembre 2019 : présentation par Édouard Philippe du projet de réforme du gouvernement au Cese
  • 16 décembre 2019 : démission de Jean-Paul Delevoye à son poste de Haut-commissaire aux retraites
  • 18 décembre 2019 : nomination de Laurent Pietraszewski, secrétaire d’État chargé des retraites
  • 19 décembre 2019 : Edouard Philippe annonce des ajustements au projet du gouvernement
  • 24 janvier 2020 : présentation du projet de loi instaurant le système universel de retraites en Conseil des ministres
  • 4 mars 2020 : adoption en première lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale
  • 16 mars 2020 : allocation télévisée d’Emmanuel Macron au cours de laquelle le président annonce la suspension des réformes en cours, dont celle des retraites, à cause du Covid-19
  • 3 juin 2021 : à l’occasion d’un déplacement dans le Lot, le chef de l’État déclare que la réforme des retraites ne peut pas « être reprise en l’état » compte tenu de la crise sanitaire et économique.

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